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La Corte Costituzionale dichiara legittima la Legge Regionale Puglia in merito alla fideiussione per l’inizio lavori di impianto fotovoltaico

In data 30 gennaio 2018 la Corte Costituzionale si è pronunciata, con la sentenza n. 14 del 2018, sulla questione di legittimità costituzionale di uno specifico articolo contenuto in una Legge Regionale della Puglia, la n. 31 del 21 ottobre 2008. Tale pronuncia si inserisce nel difficile contesto degli incentivi statali accordati in un primo momento, a partire dal 2005, dallo Stato Italiano tramite un sistema di remunerazione dei chilowattora a chi producesse energia elettrica da fonti rinnovabili e non inquinanti, ma in seguito sospesi e modificati a più riprese. La questione sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia è stata rimessa alla Corte in merito all’articolo 4, comma 2, lettera c) dell’anzidetta Legge Regionale.

1. Il giudizio di fronte al TAR e le posizioni del ricorrente

Il caso nasce dalla richiesta di una società che aveva chiesto, ed ottenuto, l’autorizzazione unica in Puglia per la costituzione di un impianto fotovoltaico, in seguito però non realizzato, a causa delle mutate condizioni che ne avevano reso sfavorevole la costruzione per via della sospensione degli incentivi statali. La ricorrente chiedeva al TAR della Puglia di accertare l’inadempimento da parte della Regione dell’obbligo di conclusione del procedimento nei termini di legge, ed invocava il diritto al risarcimento del danno da ritardo subito. Richiedeva, inoltre, di accertare l’insussistenza del diritto della Regione all’escussione di una specifica polizza fideiussoria, che aveva dovuto rilasciare ai sensi dell’art. 4 comma 2 lettera c), della L.R. Puglia n. 31 del 21 ottobre 2008.

La legge regionale, emanata in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e riduzione di immissioni inquinanti, istituiva in capo al soggetto che aveva ricevuto l’autorizzazione unica, tra gli altri, l’obbligo di depositare entro centottanta giorni dall’avvenuto rilascio, due diverse fideiussioni: la prima, regolata alla lett. c) dell’art. 4 comma 2 della sopracitata L.R., a garanzia della realizzazione dell’impianto, l’altra a garanzia del ripristino dello stato dei luoghi a fine esercizio dell’impianto (art. 4, comma 2, lett. d).

La società ricorrente dinnanzi al TAR della Regione Puglia eccepiva che la prima delle due fideiussioni, quella appunto di cui alla lettera c), fosse illegittima poiché il soggetto costruttore si trovava vincolato da un onere assai gravoso quale quello fideiussorio, oltre ad essere condizionato nella sua scelta nel caso in cui non avesse poi voluto procedere alla costruzione dell’impianto, dal momento che la legge istituiva, in aggiunta, la penalità della decadenza dell’autorizzazione unica in caso di mancata prestazione.

Il TAR da una parte aveva respinto la domanda risarcitoria della ricorrente, dall’altra aveva sollevato la questione incidentale di legittimità costituzionale della Legge Regionale anzidetta, nella parte in cui, appunto, prescriveva il dovere di rilascio di fideiussione a garanzia della realizzazione dell’impianto.

2. Il Giudizio dinnanzi alla Corte Costituzionale ed i profili di incostituzionalità

Nel giudizio dinnanzi alla Corte Costituzionale Il Tribunale rimettente, eccepiva in primis che tale previsione di garanzia integrativa si ponesse in contrasto con l’art. 41 della Costituzione, poiché idonea a trasformare la facoltà di realizzare un impianto in un vero e proprio obbligo di realizzazione, mentre sarebbe dovuta essere una possibilità scaturente direttamente dall’ottenimento dell’autorizzazione, senza vincoli aggiunti. Si eccepiva, inoltre, che tale obbligo diventasse ancora più assurdo quando l’esecuzione dell’opera non fosse più conveniente a causa di circostanze sopravvenute.

Un ulteriore profilo di incostituzionalità della norma si profilava in riferimento al contrasto con l’art. 3 della Cost., nella misura in cui si dava vita ad un trattamento differenziato tra il titolare dell’autorizzazione unica rispetto alla posizione del soggetto autorizzato all’esito di analogo procedimento, differenza ulteriormente accentuata rispetto al titolare del permesso di costruire. Questo poiché tale titolo abilitativo non prevedeva forme di coazione per la realizzazione dell’attività.

Ancora si evidenziava, in relazione all’art. 117, terzo comma, Cost., la possibile violazione dei principi di competenza in ambito di legislazione concorrente. Tra essi, si è affermato, è annoverata anche la materia di produzione dell’energia, deducibile dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, che non prevede la possibilità di introdurre aggravi procedurali tali da trasformare la posizione giuridica del richiedente da “facoltà piena” ad “obbligo”, ma imponendo il solo ripristino dei luoghi in caso di dismissione dell’impianto.

Nuovamente sul contrasto con l’art. 117 veniva tracciato un conflitto col primo comma, in merito alla limitazione dello sviluppo di impianti da fonti rinnovabili, previsto appunto alla disposizione della Legge Regionale posta sotto accusa, che, stando alle attestazioni del Tribunale rimettente, si porrebbe in contrasto con la normativa internazionale fissata con il Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1997, ratificato con la legge del 1 giugno 2002, n. 120. Le censure in merito all’art. 117 non terminavano ancora, ed infatti veniva sottoposto all’attenzione della Corte anche secondo comma, lettera m), di tale articolo. Si affermava a tal proposito che la disciplina del procedimento di autorizzazione unica, nel momento in cui impone le facoltà e i poteri riconosciuti al soggetto autorizzato, rientra nell’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; la norma sotto censura, quindi, nel porre un obbligo di realizzazione dell’impianto, avrebbe violato il relativo criterio di attribuzione della materia alla legislazione esclusiva dello Stato.

In tale giudizio si è costituita anche la parte privata asserendo, in aggiunta a quanto già detto, che l’escussione della garanzia in caso di mancata esecuzione dell’opera costituirebbe un grande vantaggio economico per le Regioni, e che ciò sarebbe totalmente in contrasto con il principio di libertà della costruzione di impianti per l’energia eolica.

Anche la Regione Puglia ha preso parte a tale giudizio, contestando integralmente tutte le questioni sollevate.

3. La decisione della Corte Costituzionale

La questione giunta dinnanzi alla Corte Costituzionale è stata decisa e depositata in data 30 gennaio 2018, con sentenza n. 14/2018. In tale occasione la Corte ha affermato, in relazione alla ipotizzata violazione dell’art. 117, commi secondo lettera m) e terzo, che la disciplina di impianti da energia rinnovabili rientra nella competenza legislativa concorrente tra Stato-Regioni, poiché annoverabile nella categoria “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” prevista al 117 Cost. terzo comma, i cui principi fondamentali le Regioni devono rispettare. Tali principi, a detta della Corte, non risultano violati dalla disposizione regionale posto sotto accusa. Nello specifico si afferma che la rimessione in pristino del territorio con riferimento alla “dismissione dell’impianto” (garantita a livello di normativa statale tramite il rilascio di un’unica fideiussione a garanzia della rimessione in pristino dello stato dei luoghi) sia riferibile a due diverse ipotesi: quella della dismissione conseguente alla conclusione del ciclo produttivo, e quella di dismissione per mancato completamento dell’opera, perché realizzata in difformità dall’autorizzazione rilasciata.

Le due fideiussioni previste all’art. 4, comma secondo, sub lettere c) e d), sarebbero conseguenza della potestà che ha il legislatore regionale di disciplinare tale meccanismo di garanzia, e per tale motivo incarnano due differenti garanzie autonome e non sovrapponibili tra loro. Nello specifico quella sub lettera d) è riferita all’eventualità di fine esercizio, ossia all’anzidetta circostanza della conclusione del ciclo produttivo. La fideiussione sub lettera c), invece, è riferita alla differente ipotesi di dismissione nel caso in cui i lavori di costruzione fossero iniziati, ma non portati a termine. In questo secondo caso, quindi, la garanzia fideiussoria non è semplice conseguenza della non compiutezza dell’impianto fotovoltaico e non inficia nemmeno la libera scelta del costruttore. Nell’affermare ciò la Corte pone l’accento sul fatto che dallo stesso dettato della norma si evince che la prestazione di tale fideiussione si deve solo “entro centottanta giorni dalla comunicazione di inizio lavori”, condizione da cui si presuppone il fatto che il soggetto costruttore abbia già esercitato la sua libera scelta di procedere alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico, e che tale garanzia non sia assolutamente idonea a forzare nessuna decisione. Al momento della prestazione della fideiussione, quindi, tale decisione è già stata assunta. Viene poi affermato che la fideiussione a garanzia della realizzazione dell’impianto risponde anche ad una finalità di tutela dei progetti autorizzati. In tale contesto la violazione eccepita sui vari commi dell’art. 117 Cost. non appare, a detta della Corte, minimamente fondata.

Basandosi poi sulla motivazione dell’erronea lettura del dettato della legge, e rifacendosi all’interpretazione appena enunciata di tale norma, la Corte dichiara infondate anche le due questioni di incompatibilità sollevate in relazione agli artt. 3 e 41 della Costituzione.

In definitiva, in virtù di quanto detto, è stata dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma secondo, lett. c) della Legge Regionale Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, sollevata in merito all’incompatibilità col primo comma dell’art. 117 Cost., nonché al Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, ed è stata ancora confermata come legittima la disposizione della Legge della Regione Puglia riguardante la fideiussione sub lett. c) in relazione agli artt. 3, 41 e 117 commi secondo lett. m) e terzo.

Per maggiori informazioni è possibile contattare l’autore.

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